Mendoza, Junio de 2007
La realidad hoy nos muestra un estado desbordado frente al crecimiento exponencial de las demandas sociales y esto no es casual. Aunque parezca paradógico, es el resultado del aumento de la provisión de bienes públicos por parte del estado, pero en el marco de una nueva concepción de su papel respecto de la sociedad y su relación con ella. Por ello resulta esencial y previo comprender estos cambios para poder diseñar, en el escenario por ellos generado, una estrategia de reforma para la administración pública.
Hay tres componentes observados por Diaz de Landa (2005) que dan cuenta de los cambios observados en la cultura política y su incidencia en el comportamiento político, electoral y de gestión, que ella plantea a nivel local pero que son extensibles a unidades de análisis mayores.
1.- Cambio en la cultura política, vinculado a la redefinición del papel del estado luego que entra en crisis el modelo del estado de bienestar que desde los 80 comprometía la gobernabilidad democrática por los efectos de la crisis fiscal y su impacto en la gestión gubernamental.
2.- Gobernantes y votantes comienzan a maximizar sus recursos electorales, los primeros para mantener sus liderazgos políticos y los segundos , al disponer de mayor información, para aumentar su poder de control e involucramiento en la política, proceso que inicia en los niveles locales pero se amplía a otros niveles de gobierno.
3.- Los electores adquieren mayor independencia de las lealtades partidarias, mostrando mayor pragmatismo con sus votos respecto de la posición ideológico-partidaria de los liderazgos políticos gubernamentales. Ejercen además, con su control electoral, presión sobre las decisiones y posicionamientos políticos de sus dirigentes.
Las sociedades contemporáneas han experimentado transformaciones políticas que han significado un cambio gradual desde la denominada "vieja política" hacia la "nueva cultura política".
Las prácticas de la vieja política, privilegiaron el sustrato clasista de las sociedades modernas, centrando sus valores en orden , seguridad e igualdad económicas. Las fuentes del conflicto social se centraron en los valores religiosos versus los seculares y entre orientaciones materialistas de izquierda frente a las de derecha. El consenso político se construyó sobre la base de la nacionalización de la producción industrial estratégica, el rol empresarial del estado y la intervención mediante regulación en el funcionamiento del mercado.
Aparece una nueva política que reinvindica la autonomía individual, apoyada en la superioridad del valor de la libertad antes que la igualdad, la tolerancia a formas alternativas de vida, la participación no mediatizada, en la que pierden peso las organizaciones intermedias de agregación de intereses como los partidos políticos, los gremios y las asociaciones de intereses sectoriales.
Este nuevo posicionamiento al que Ingelhart (1990) denomina " valores post-materialistas" hoy sigue generando en nuestro país conflictos sociales en el posicionamiento de ciudadanos y gobierno respecto de la educación , la seguridad, los derechos ciudadanos y otros.
En la cultura política, estos nuevos valores desafían la tradicional vieja política clasista y clientelista. Los gobernantes desarrollan perfiles de liderazgo cada vez más independientes de aparatos partidarios, intereses organizados y estructuras políticas de decisión jerárquicas. Exhiben a su vez posiciones conservadoras respecto a los aspectos fiscales y progresistas en las cuestiones sociales.
Otros rasgos que pueden señalarse son la orientación a políticas que favorecen una mayor participación ciudadana, (el ambientalismo), respeto al derecho a la diferencia (homosexuales, discapacitados, etc), defensa de los derechos de tercera generación (derechos de la mujer, de los consumidores, usuarios, formas o estilos alternativos de vida).
En este sentido Clark (1998) sostiene que la declinación de jerarquías sociales ( tales como la profundización del rol de la mujer, la liberalización de las familias en la educación de los hijos), de las jerarquías en lo económico (mayor ingerencia de los derechos del consumidor, políticas ambientalistas, acceso a tecnologías de información) y de las jerarquías políticas (apelación directa a los ciudadanos, apoyo a los movimientos sociales, movilización puntual de la opinión pública, según asuntos o problemáticas específicas), debilitan la constitución de políticas clasistas, la supervivencia de la coherencia partidaria y el surgimiento de liderazgos políticos autoritarios.
En resumen, la "nueva cultura política" muestra las siguientes características:
Redefinición del continuo político izquierda-derecha a partir de distinguir entre orientaciones fiscales (con una perspectiva conservadora) y orientaciones sociales(para la que adopta una perspectiva progresista).- No se opone al individualismo social y las orientaciones de mercado.
- Reconfigura el estado bienestarista
- Otorga mayor relevancia al debate político sobre problemas y asuntos específicos que a la lealtad partidaria.
- Se manifiesta con mayor intensidad en sectores jóvenes, de mayor nivel de instrucción y en sectores medios y altos (en las sociedades desarrolladas).
- Plantea nuevos ejes de conflictividad relacionados con problemas de género, medioambiente, derechos humanos, defensa de las identidades.
- Estos ejes de conflictividad (sociales) tienen igual peso que los ejes de conflictividad económicos.
En nuestro país, desde mediados de los 40, tanto las políticas gubernamentales
como las expectativas sociales, consideraron la redistribución como la función "natural" y consubstancial al papel del estado. De allí la organización de un estado centralista, intervencionista, empresario y financiador del desarrollo, ejerciendo un fuerte control social a partir de una base fuertemente religiosa y de identidad nacional. La ordenación de las relaciones sociales, fiscalmente liberales y socialmente conservadoras, mantuvieron su vigencia hasta los 80 (ya que los regímenes militares si bien fueron más aperturistas, no fueron definidamente desreguladores).
En el gobierno de Alfonsín como en el primer año de la gestión de Menem pudo observarse la tensión a la que fue sometida la gobernabilidad por la inestabilidad económica y la crisis fiscal que culmina con la reconversión económica y la política de reforma del estado, en las que predominaron las orientaciones políticas neo-conservadoras, aún cuando hubieron quienes postulaban, por el contrario, un "estado de bienestar bien administrado y eficiente", tales como Atilio Borón.
No obstante, no puede afirmarse que este cambio de modelos de estado bienestarista a modelo neo-conservador, tuviera una aceptación y aplicación uniforme en todo el país. En el territorio predominaron combinaciones múltiples de políticas fiscales, sociales y estilos de gobierno así como articulaciones estaduales y tipos de liderazgos reticentes a la simplificación neoconservador vs bienestarista. De hecho, la reforma del estado a nivel nacional, los procesos de desregulación económica y descentralización de servicios y funciones, reconfiguró las misiones y funciones de los niveles subnacionales, (provinciales y municipales), generando una nueva visión sobre lo que dichos niveles estaduales pueden y deben hacer, (en escenarios de constreñimiento fiscal) a la vez que se generan ámbitos políticos de mayor protagonismo de los liderazgos locales.
Frente a esto puede suponerse la emergencia de una "nueva cultura política" (Diaz de Landa, 2005) que implica nuevas orientaciones tanto de naturaleza político-fiscal como de carácter económico- social. Este nuevo enfoque es una alternativa a la polarización entre modelo bienestarista (concepción estatista) y modelo neoconservador (concepción mercadocéntrica).
LA CULTURA POLÍTICA
No es ocioso plantearse la temática de la cultura política, pues de ella derivarán los supuestos básicos que rigen la relación estado-sociedad, relación que en lo jurídico se traduce en la alternativa cuánta autoridad- cuánta libertad, (Gordillo, 1998) que planteará más tarde los principios a la solución a las problemáticas de igualdad, seguridad, y protección social.
Puede definirse la cultura política como un sistema de valores, creencias y actitudes que , por una parte funcionan como substratos de legitimación de los objetivos sociales definidos por los individuos como metas generalizables y reglas vinculantes en el conjunto social, y por otra parte, orientan el comportamiento político que dichos individuos deciden (demandas, apoyo u oposición), delimitando los ámbitos de intervención y regulación estatal (funciones), por ellos aceptados (Diaz de Landa, 1999).
Dicho de otro modo, son las reglas de juego que las personas aceptan como directrices del hacer del estado que puede visualizarse en dos dimensiones: Una relacionada con el grado de intervención estatal que toleran los sujetos (que resulta de la articulación entre la acción estatal y los intereses y expectativas que los ciudadanos tienen respecto de la misma). Otra relacionada con la representación de dichos intereses y expectativas traducido en la legitimación de dicho nivel de intervención.
La cultura política en perspectiva, nos permite percibir valores subyacentes, a través de los cuales los individuos le atribuyen a la acción gubernamental determinadas funciones tanto en lo económico como en lo social.. Sus componentes se orientan selectivamente hacia la regulación, liberalización y/o protección de diversos ámbitos de la sociedad y lo hacen a través de la educación, el derecho, el control institucional y el grado de tolerancia a diversos estilos de vida.
Se configurarían de este modo, tres modelos culturales: Bienestarista, neo-conservador y el de la "nueva cultura política"
Bienestarista: progresista en lo social y estatista en lo económico (intervención y regulación del mercado).
Neo-conservador: conservador en lo social y fiscal y orientado a la libertad de mercado.
Nueva cultura política: conservadora en lo económico fiscal y progresista en lo social.
ORIENTACIONES BÁSICAS DE LA "NUEVA CULTURA"
- Redefinición de lo fiscal, limitación y reorientación del gasto público, producto de la resignificación de las funciones estatales, restringiéndolas en lo posible a las esenciales (salud, educación) que a la vez son generalizables al conjunto social.
- Orientación a la mayor productividad del gasto público como resultado de la maximización del recurso fiscal y el financiamiento del gasto social mediante el ahorro público producido por finanzas estatales bien administradas. Tendencia a no incrementar la presión fiscal y disminuir el gasto en personal administrativo (no incrementar el número de agentes , sino más bien capacitar y profesionalizar el existente manteniendo cantidad y calidad de servicios.
- Mecanismos alternativos de representatividad y de comunicación política, preferentemente de carácter directo entre líderes y ciudadanos buscando la interpelación individual, frente a la crisis de las organizaciones mediadoras entre el estado y los individuos, tales como los partidos políticos, los sindicatos y en general los intereses sectoriales organizados.
- Preocupación por nuevos intereses que demandan la atención del estado, provocados por una nueva relación entre la regulación de las relaciones sociales y la tolerancia a la autonomía individual. (Por un lado regular espacios sociales antes reservados a la esfera social no estatal (educación sexual, planificación familiar) y desregulación de otros espacios sociales cuando la normativa puede afectar los márgenes de libertad en las decisiones individuales (tolerancia a las manifestaciones y reclamos de abortistas, homosexuales, ambientalistas, defensa de las identidades)
- Nueva relación entre lo social y lo fiscal producto de una nueva cultura política novedosa que resignifica la relación entre el estado y la sociedad cuyo rasgo principal es la orientación ideológica de derecha en la dimensión fiscal, y posiciones progresistas de izquierda en cuanto a las definiciones sociales.
- Diferenciación entre gastos sociales "asistencialistas" orientados a sectores sociales determinados por un lado y gastos sociales "generales", dirigidos al conjunto de la población (salud, vivienda, deporte, cultura), privilegiando éstos últimos.
Estos rasgos de la nueva cultura política, no son uniformes en el territorio ni en el conjunto social, pero no hay duda que con distintos matices se está instalando en los distintos sectores de la sociedad.
Los problemas que hoy concitan la mayor preocupación de la población (seguridad- inflación) son indicativos de alguna manera de la preferencia intervencionista en las cuestiones sociales (con la salvedad de las garantías constitucionales) por un lado, y el temor a que los excesos en la función redistributiva y la liberalidad del gasto del estado desate otra espiral inflacionaria cuya eterna víctima son los sectores medios y asalariados del país.
A la vez, ven con aprensión las medidas gubernamentales respecto del abastecimiento de bienes básicos porque recuerdan las consecuencias que en el pasado tuvieron tales medidas.
Las acciones sindicales y los apetitos políticos gremiales han generado más rechazo que aceptación, y el descrédito de los mismos en la población es creciente, por cuanto más que reclamos ante la plusvalía empresarial, son extorsiones políticas clientelares que tienen a la población de rehén al privarla de servicios públicos esenciales.
Los partidos y organizaciones políticas que compiten por el poder centran sus campañas en la figura personal de los líderes políticos que supuestamente "encarnan" un modelo de estado, el
cual no está suficientemente explicitado en un coherente plan de gobierno, porque dentro de cada agrupación coexisten visiones no consensuadas sobre el papel del estado y su relación con la sociedad.
La principal preocupación de líderes y militantes es alcanzar el poder para detentar (o conservar) posiciones de privilegio, la política sigue siendo una actividad febril y descarnada para conseguir un empleo seguro o favores especiales.
El crecimiento económico, la disminución del desempleo, la acumulación de reservas, la extensión y universalización de las políticas sociales y todos los aspectos positivos logrados por el gobierno en estos años, carecen de sustentabilidad en el tiempo sin un proyecto político que explicite los alcances y límites de la acción del estado, redefina y/o fortalezca las instituciones y contenga los valores básicos respecto de la política pública que legitimarán su accionar.
La turbulencia política es el detonador de la turbulencia social y económica por ello es imprescindible a la hora de diseñar políticas públicas, sectoriales o territoriales, definir y consensuar un modelo de relación estado-sociedad inspirado en la cultura política predominante, explicitado en un plan de gobierno del cual el líder político será su vocero y ejecutor si deviene en gobernante.
El plan supone no solamente asumir las reglas de juego propuestas, será el que configure la distribución de los recursos del estado en base a las prioridades acordadas, que se reflejarán en un presupuesto público, el cual contendrá los montos asignados a cada función en base al plan.
Las modalidades de obtención de recursos públicos en el territorio, sumadas las jurisdicciones, indicarán la presión fiscal que soportarán personas físicas y jurídicas en el territorio. La distribución territorial del gasto indicará la importancia que asignará el estado al equilibrio regional, y la funcional delimitará las prioridades en materia de gasto social.
Los programas y proyectos que surjan del plan, tendrán un hilo conductor de cuya coherencia al contemplar los valores sociales predominantes, dependerá su legitimidad social y apoyo político.
